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文章【物價下跌爭議類型與解決方案分析】(一)~發表於100年2月營造天下雜誌第151期

 

壹、前言

       營建工程因為部分營建材料價格自民國(以下同)97年7月起開始大幅下跌,根據行政院主計處公布之營造工程物價指數,自97年7月的高點開始下跌至98年2月,指數跌幅達13.46%;鋼筋指數自97年6月的高點下跌至98年2月,跌幅達50.24%,顯見營建物價自97年下半年開始大幅下跌。

因此在處理了將近十幾年物價上漲的爭議之後,工程會及營造廠突然面對97年下半年開始發生物調款過度扣減之爭議,其中包含廠商在物價指數高點標得工程並於即採購進料,惟至估驗時當月物價指數已呈現下跌,導致業主依據物價調整進行扣款,嚴重不符廠商之採購成本支出實況,亦即採購時點、施作時點與估驗時點均有落差,部分廠商之物調扣款甚至可能高達總工程款之10%以上,工程已無利潤可言 ; 另外部分個別項目或中分類項目之物料並未下跌,或下跌幅度不大,但因總指數下跌亦連帶遭受機關扣款 ; 爭議情況尤其嚴重者為部分工程發生不可歸責於廠商之展延工期,展延工期前業已進料或簽訂物料採購合約,惟至實際施作與估驗月時業已落入物價指數下跌期間,亦導致業主依據物價調整進行扣款,而不符廠商採購實況,凡此種種均為面對十幾年間物價持續上漲,始料未及的新興爭議內容。

工程會表示,為了解決廠商遭受機關過度扣款,而造成虧損、偷工減料、停工等,將影響公共工程進度及品質,為落實政府挺企業之政策,工程會於98年3月30日訂定「機關已訂約工程因應營建物價下跌之物價指數門檻調整處理原則」(以下簡稱「物價下跌處理原則」),其後並於98年7月9日頒佈一則堪稱重要函釋命令,即工程企字第09800303490號函,函中明確表示 :機關辦理工程採購,得標廠商按契約預定履約進度訂購材料,惟因不可歸責於廠商之原因(例如機關未及時取得施工用地),致機關遲延通知廠商開工或開工後通知廠商停工,造成施工期程延後,廠商認為依契約計算物調款受有損失者,可向機關求償。」受損廠商一時振奮而紛紛向工程會申請調解。

未料該函釋同段中的最後文字才是重要伏筆:「屬上述情形者,建議機關應自行與廠商協調解決,不宜轉向採購申訴審議委員會申請調解,以提高行政效率。」工程會的調解委員告知,屬於上述情形者,廠商應先自行協商,否則工程會不受理調解…,廠商當庭亦表示,業主方因為無法在合約約明之情形下透過自行協商機制解決爭議,才會申請調解,且機關也當庭表示不敢用自行協商方式解決,但工程會仍堅持此形式重於實質的「自行協商」機制,而要求廠商撤回調解申請。

為了能達到自行協商的前提要件,有些廠商選擇請求機關進行協處程序,協處程序中又遭遇協處委員、機關代表表示,因為各機關刻正研議物價下跌過度扣減的統一解決方案,所以現階段亦難有確定方法處理。目前協處未成的物價下跌爭議又紛紛回籠,迄今始終沒有獲得良好的解決,因此,本文嘗試從物價調整計算的基本精神出發,針對物價下跌爭議類型及解決方案進行分析,並提出一些方向性的建議。

貳、物價調整計算之基本概念

一、基本精神

    (一)締約後情事變更公平調整契約對價關係的機制

工程契約締約那一刻,締約雙方你情我願的決定了工程契約的對價基礎,而合約中為何還要存在物價調整機制呢? 此機制的基本精神即在於,如果締約之後才產生無法完全預期的物價波動或其他情事變更,依公平合理原則,也不該讓一方單獨享有較多的利益或承受較重的損失,所以才會加入物價調整的機制,讓雙方的對價關係可以處理比較接近合理的狀態。而物價調整的機制即使原合約已約定,或未約定或甚至約定不予物調,如果能夠證明事實上在履約期間已經發生締約當時無法預見之情事,契約一方都能爰引情事變更原則請求公平調整。

(二)處理對象包含物價上漲及物價下跌

       自民國86至97年上半年長達十幾年的時間大部分處於物價上漲的情況,因此大家有些忽略,物價調整機制是同時處理上漲及下跌的,也因此在面對97年下半年迄99年上半年物價開始走跌時,才會手足無措,不知該如何解決下跌時過度扣減的爭議。正因為物價下跌產生爭議,才讓我們有機會思考,是否過去在處理上漲時的機制、觀念應相反行之,或是過去有些思慮不週之處,而應該重新思考。

    (三)核實計算為根本之道

       因為物價調整是在協助公平調整對價關係的機制,因此無論是因應上漲或下跌,核實計算都是物價調整最根本應遵守的規則,但物價調整公式及行政院主計處的查價指數都只是為了能夠簡便計算,所提出的一種「接近公平」的判斷標準或計算方法,但無法保證絕對能夠反應每一個工程的真實成本變化,也因此,除了硬性遵守合約約定的物價調整公式及參照行政主計處公布的物價指數之外,如果工程履約期間確實發生締約時無法全面評估的情事,且能夠提出適當的證據,此時是否也應開放或考量其他更為貼近工程特性或更能真實反應成本的彈性計算方式,而不再硬性遵守合約約定的物調機制。

 

二、計算方法

    為了提出後續物價下跌解決方案,應先了解物價調整公式當中的『主要變數』及『計算原理』:

(一)適用指數類型及指數漲跌幅門檻

       自民國80幾年開始迄今,適用的指數類型及漲跌幅門檻總結為以下方案:

      1、總指數:漲跌幅門檻由早期5%; 93年工程會公布的「中央機關已訂約工程因應國內營建物價變動之物價調整處理原則」【以下簡稱「中央總指數物調原則」】降至2.5%;至97年4月15日工程會以工程企字第09700157480號函變更工程採購契約範本規定物價調整指數門檻改為0%。

      2、中分類指數:漲跌幅門檻,工程會於96年3月函釋令公布5%,契約金額需占契約總金額20%以上。

3、個別項目指數:漲跌幅門檻,工程會於96年3月函釋令公布10%,契約金額需占契約總金額20%以上,但工程會於97年、98年公布之機關物調處理原則,已將契約金額所占比例降至10%。

4、綜合以上指數:工程會於96年3月函釋令表示可按工程特性,彈性運用前揭各項指數綜合調整,因此調整指數的類型及門檻是調整方案的主要變數之一。

(二)比較指數  

1、(前指數)基礎指數:開標月指數(如民間工程則按簽約月),基礎指數決定的原理,在於此時間點為雙方決定合約價格的物價基礎。

2、(後指數)實際指數:早期公式都是以估驗月,自97年以降工程會公布的物調處理原則都改以施工月指數為基準。實際指數決定的原理,在於反應實際支出施工成本的的物價實況。

3、物價調整主要即以前指數與後指數的漲跌幅作為指數增減率的計算,因此前指數及後指數的基準也是調整方案的主要變數之一。

(三)工期遲延或展延如何調整(應區分物價上漲或下跌)

1、上漲(按工程會規定[1])

       (1)承商遲延:適用預定進度指數作為(後指數)實際指數加以調整。

(2)業主展延:適用實際進度指數作為(後指數)實際指數加以調整。

2、下跌(筆者見解,應與上漲作相反處理[2])

(1)承商遲延:適用實際進度指數作為(後指數)實際指數加以調整。

(2)業主展延:適用預定進度指數作為(後指數)實際指數加以調整。

    3、原理:「承商遲延時,承商不能因此獲利,工期展延時,承商不能因此受損。」換句話說,上漲時,適用愈後期的指數,可以得到的上漲款愈多,此時對承商愈有利,因此承商遲延時,只能用預定進度較低指數計算,相對而言,展延時,承商就有權適用實際進度較高指數計算。反之,下跌時,適用愈後期的指數,被扣的下跌款愈多,此時對承商愈不利,因此工期展延時,理應有權適用預定進度指數,使承商不因此受損,相對而言,承商遲延時,則可適用實際進度指數,使承商不因此獲利。但是工程會98年3月30日訂頒「物價下跌處理原則」的規定,卻仍是維持處理物價上漲時完全一樣的規定,形成物價下跌時,承商愈遲延物調扣款愈有利,工期展延時,承商卻愈受損的奇怪局面。

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[1] 參看工程會於93年公布之「中央總指數物調原則」、97年公布之「機關已訂約施工中工程因應營建物價變動之物價調整補貼原則」及98年公布之「物價下跌處理原則」。

[2] 可參營造天下第146期,筆者發表『公共工程物價調整評析98330訂頒「機關已訂約工程因應營建物價下跌之物價指數門檻調整處理原則」』乙文。 

 

(續第二篇)

張菀萱律師IvyChang

 


[1] 參看工程會於93年公布之「中央總指數物調原則」、97年公布之「機關已訂約施工中工程因應營建物價變動之物價調整補貼原則」及98年公布之「物價下跌處理原則」。

[2] 可參營造天下第146期,筆者發表『公共工程物價調整評析98330訂頒「機關已訂約工程因應營建物價下跌之物價指數門檻調整處理原則」』乙文。 

 

 

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