文章【物價調整處理原則之性質及效力】(三)－發表於律師雜誌96年3月號
(續(二)篇)
壹、 物調處理原則之效力
一、 物價調整處理原則之對內效力
行政規則之內部效力係指針對行政機關及行政人員具有規律其行為之效力，下及機關及行政人員基於行政體制之服從義務[1]，應尊重並適用行政規則[2]，行政規則在行政機關內部具有法效力應無爭議，是本文針對物價調整處理原則之對內效力部分不擬多作論述，而以物價調整處理原則是否具有對外效力為本文重點。
二、 物價調整處理原則之對外效力
(一) 探討行政規則對外效力問題，主要係因一般見解認為，行政規則僅具有對內效力，而不具有對外效力，亦即行政規則原則上僅是規範行政機關內部法秩序之規範，非屬規範行政機關與人民間之行政外部法律關係，且司法裁判亦不必然受其拘束，但實質上，機關依照行政規則作成之行政行為經常對人民之權利義務產生重大影響，而具有其事實上效力，是行政規則是否應產生對外效力及拘束法院之裁判，實有討論及重新審視之必要。
(二) 行政規則之對外效力學說行政規則對外效力學說: 行政規則原則上僅具有對內效力，惟因許多行政規則係規範行政機關與人民間權利義務關係之內容，致行政規則在適用上產生事實上之對外效力，是乃有行政規則對外效力之討論，學說上有間接對外效力說及直接對外效力說，(1)間接對外效力之學說理論，基於行政慣例及平等原則，使行政規則產生對外效力，行政機關應自我拘束，對於相同案件不得為不同處理，此為「行政自我拘束原則」，人民對於機關未依照行政規則所為行為，雖不能直接主張行政機關違反行政規則，但得主張行政機關違反平等原則，準此，行政規則即具有間接對外效力。另外，德國判例引用「預計的行政慣例」，以未來可期待的相同案件作為比較，認為行政機關違反行政規則係違反平等原則;另學者亦有基於信賴保護願則，主張行政規則具有間接對外效力，基於信賴保護原則，人民有權請求行政機關尊重行政規則，惟反對論者以，發布行政規則仍保持以行政機關為規定對象，是就具體案例，對特定人而言，不足生確信之評價，是無從適用信賴保護原則。(2)另直接對外效力說之理論依據來自，行政機關在其功能範圍內具有原始的制法權，亦即行政機關在其組織權及業務指揮範圍內，均得制定行政規則[3]。另德國於規範具體化行政規則亦例外承認其具有直接對外效力(此詳後述)，按此說見解，行政規則在法律上直接發生對外效力，無須經由平等原則或信賴保護原則，且行政規則如具有直接之對外效力，法院在審理爭議案件時，應審查行政機關是否正確解釋適用行政規則[4]。
(三) 以下針對物價調整處理原則具備之行政規則性質，探討其對外效力
1、 給付基準行政規則: 按行政規則對外效力之一般通說見解，在無法律規定之情形下，行政機關依據給付基準之行政規則為給付，相對人並不得因此種行政規則而享有給付請求權，但於給付之際，如違反此種行政規則，發生差別待遇，相對人即得主張違反平等原則，此時，行政規則具有間接對外效力[5]。
2、 規範具體化行政規則:按德國於原子能源法之案例中業已承認規範具體化行政規則之直接對外效力，目前德國針對規範具體化行政規則之探討主要是針對環境法之領域，此類行政規則有其特性與必要性，一為立法者所無法精確決定的專業技術性規定，如此類規定定於法律中，會使法律與立法者有過度負擔，且此類規定置於行政規則中可使專業技術性的認知與要件在法適用上有其漸進式與隨時修正的彈性與可能性，二、是此類規則所欲具體化的概念非再是一般性質的價值判斷。三、此行政規則係在填補構成要件上的模糊與不確定法律概念同時具有規範補充性功能。而法院對於此種行政規則所可審查者，係政策決定與評價的規定合法性，而非取代政策決定與專業判斷，只有在行政規則不符時代及環境要求時，當然失其拘束力，但法院此時應提出足以令人確信的理由。是德國承認規範具體化行政規則的對外效力，尤其是指法院要受其拘束，我國目前亦有多位學者引進此項德國學界有關行政規則外部效力之討論及實務[6]。而物價調整原則亦具備前揭述及三項規範具體化行政規則之特性，有關物價波動之基準必須由行政機關之專責機關經由專業科學分類調查統計後得出，且有隨時修正之彈性需求，且物價調整原則實係情事變更不確定法律概念之具體化規範，是物價調整原則亦具有德國學界探討之規範具體化行政規則性質，而有使其對外直接生效之餘地。
[1]行政程序法第161條:「有效下達之行政規則，具有拘束訂定機關、其下級機關及屬官之效力。」;公務員服務法第2條:「長官就其監督範圍以內所發命令，屬官有服從之義務。但屬官對於長官所發命令，如有意見，得隨時陳述。」
[2] 同註3， 陳敏，行政法總論，93年11月，四版，P543 ;同註8，林鍚堯文。
[3] 同註8，林鍚堯文。
[4] 同註3，陳敏，行政法總論，93年11月，四版，P558~559
[5] 同註8，林鍚堯文。
[6] 陳慈陽，論規範具體化之行政規則在環境法中的外部效力，台灣本土法學５期，1999年12月
。陳春生，行政法學上之風險決定與行政規則-以規範具體化行政規則為中心，台灣本土法學5期，1999年12月。黃荷婷，行政規則的外部效力碩士論文，89年1月
(續第(四)篇)
張菀萱律師IvyChang
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