爭議評審(Dispute Board)可成為公共工程爭議的『專家決定』

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一、公共工程爭議解決的困境

相信參與過公共工程的各方人員都有類似的經歷,工程履約期間一遇到變更設計、展延工期、缺失改善、同等品審查等問題,工程進度就會延誤甚至停擺,原因出在:業主的工程專業有限、資訊不足;監造單位擔心責任問題而遲不提供積極正面的輔助意見;承商則是因為施工障礙或成本費用而以全面停工抵制,且主辦公共工程的各級公務人員難以勇於任事,亦其來有自,因為動不動冠以貪污或圖利重罪,導致公務人員寧願採取最保守而不見得是最正確、最有效的作法來辦理公共工程,因此對工程產生一連串負面影響,不僅工程爭議沒有解決,最終致使公共工程衍生多起爭訟、甚至長達數年無法完工,變成全民埋單的『蚊子館』。

上揭困境主因是:業主在公共工程履約期間,缺乏足夠公正、客觀且專業的專家意見協助判斷,早期監造單位所扮演的「工程司」的角色備受質疑,監造作為業主履約輔助人的身份亦不足以建立公正客觀的爭議裁決者地位,因此公共工程主管機關工程會也一直在尋求適當的解決方式,陸續推行「先調後仲、強制仲裁」以及「協處程序」,前述程序的良善美意確實也發揮了部分功效,但前述程序仍不免遇到另一個困境,因為無論是工程調解的調解委員;亦或是協處委員,都是爭議發生後,才組成的專家組,對於工程本身以及爭議事證,工程調解委員僅能在短短的數月或幾次會議中進行瞭解,協處委員因為經費因素,無論爭議大小,都只開一次會議,就必須提出協處報告,因此協處報告無法提出量化數據,只能給予爭議處理方向。也就是說,現行爭議解決途徑都是「事後審」且「短時限」的爭議處理程序,經常無法消化或深度解決問題。

  而爭議評審(Dispute Board)機制則是從工程一開始就組成專家評審組,定期了解工程狀況,可解決前述「事後審」的困境,另外因為長期跟隨工程,對於事證的深度掌握,也可適度解決前述處理爭議「短時限」的困境,而之所以稱之為公共工程的「專家決定」,其實是為解決公務員因為工程專業不足、經驗不夠或資訊不足而不敢作出「業主指示」的困境,爭議評審可以適時提出爭議解決方案或中間暫行方案,將業主自行判斷的壓力,由爭議評審委員的專家意見取代之,爭議評審雖不是使爭議不再發生的仙丹妙藥,但也稱得上是國際工程發展中最適切、最貼近建設工程特性的一帖救濟良方,以下就簡介何謂爭議評審機制;以及爭議評審的運用對於台灣公共工程有何優點。

 

二、何謂爭議評審? 

爭議評審是針對建設工程發展出除了訴訟、仲裁程式之外的『替代性爭議解決模式』,為國際工程項目合約中解決爭端的常用形式之一,隨著爭議評審在全球的推廣及發展,其具體規定也各有不同,且有不同的名稱,如1999年版的FIDIC條款採用的DAB(Dispute Adjudication Board); 以及1995年世界銀行使用FIDIC(第4版)採用的DRB(Dispute Review Board)等,其主要差別僅在於爭議評審的結果效力為何及在如何條件下產生效力,其核心則是相同的,都是在工程一開始經由雙方推選組成爭議評審專家委員,跟隨工程開始到結束,隨時排解雙力合約爭議給予適當解決方案。 

 

三、爭議評審透過什麼規定運作? 

替代性爭議解決模式相當自由彈性,可經由合約條款另為約定,所以可看工程主辦機關需求設計招標文件及合約文件。爭議評審委員會的費用通常由業主與承商之間平均分擔。

  

四、爭議評審的效力為何?

爭議評審所做出的決定並非終局性的決定,爭議評審決定,須經由雙方同意才產生拘束力。如有任一方或雙方不同意評審決定,請求方應於一定期限內提付仲裁或訴訟,並於仲裁程式或訴訟程序結束前,由爭議評審委員會出具中間執行方案,雙方應暫時按此中間執行方案履約,使合約履行不受影響。

 

五、爭議評審對公共工程而言,有何成效?

爭議評審委員會作出具有暫時性約束力的裁決,可以將業主在辦理各式指示、設計與施工問題的判斷、展延工期認定等難點上,給予專家意見,也因此常可促使爭議雙方自行達成糾紛解決方案,而不需訴諸於成本高昂的法院判決或仲裁程序。

採用的優點至少有:

1、業主指示可有專家意見參與,分擔業主判斷的壓力。

2、適時解決合約紛爭,使工程能如期、如質的完成。

3、爭議評審委員會的決定有參考性質,但沒有強制雙方採用的拘束力。如有不同意決定之情形,均可提付仲裁,即時解決爭議。且在仲裁終局判斷前,雙方有可遵守的中間執行方案,亦可以使雙方履約責任及風險降至最低。

 

六、爭議評審委員的產生方式?

實行與仲裁委員選任模式相同,雙方各選一名,再由此二名委員共同推舉主席。

 

七、爭議評審委員的專家庫如何形成?

1、方式一:由主辦工程機關規定委員徵選辨法,預先選任具備工程、法律、專門技術背景之教授、律師、技術顧問等,並接受爭議評審程式培訓後,正式列入專家庫名單,雙方僅得於此專家庫中選任委員。

2、方式二: 主辦工程機關,亦可提供推薦性的評審專家名冊,供當事人選擇評審專家。當事人也可以在該名冊外選擇評審專家。

3、方式三:亦可由雙方在合約中約明,指定由特定仲裁委員會名單中挑選具備相關專業背景人員擔任委員。

 

八、爭議評審委員是不是只有在爭端發生時,才需要出現?

1、不是,委員會通常在專案初始階段便接受指定,並密切關注專案進程,於爭議產生時作出裁決。雖然評審過程是由建築合約條款規定的,一般明確要求爭議評審委員會定期視察工地,尤其“在關鍵的建設環節時期”。

2、加入的密度可以由雙方在合約中約明,但目前的制度設計都是會要求爭議評審委員會定期參與關鍵工務會議,且有權隨時巡視工地,查看相關資料。

 

九、爭議評審委員的報酬如何計算?

1、視雙方約定爭議評審委員會的參與程度而定。

2、可以定期、定額給付,亦可視實際工作時間按時計算。

3、通常工程初期會約定定期、定額給付費率(定時參與工務會議、參與重要工作節點討論)。後期則視合約雙方需求可另立費用計算協議。

 

十、結語   

建設工程因履約期限長、複雜度高、參與人員多等特性,導致爭議發生是建設工程的宿命,因此如何有效化解爭議,對於履約各方而言變得十分關鍵,更何況公共工程爭議無法解決,受到衝擊的絕不僅是履約各方,還包含必須處理龐大訟爭的司法資源,以及關涉到全民福利的公共利益、經濟發展等等,因此推行專業、有效率的工程爭議解決途徑,政府是責無旁貸。

爭議評審委員會是工程一開始即加入參與,對於工程本身及履約各方的了解,都比一般裁判者更加深入,而處理公共工程的公務人員又顧慮被冠以圖利、貪污等罪嫌,而無法自行作主,既然如此,引進第三方的專家意見,作為業主決策的公正客觀依據,對於履約各方而言都是一大福音,目前中華民國仲裁協會已訂立工程爭議審議程序規則,建立DRB的相關制度,因此,履約雙方均可約定或參看中華民國仲裁協會之相關規則辦理。

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