文章【公共工程物價上漲處理原則之十年變遷】(一)－發表於仲裁雜誌第88期
壹、 前言:
台灣營造工程近年來受到物價波動影響，致營造業工程成本不斷增加，此由行政院主計處所公布自民國八十餘年九十七間之營造業物價指數變化中亦可窺知，營造業物價指數逐年攀升毫無下滑趨勢，且平均物價或部分原物料之漲幅波動時有劇變，而公共工程履約期間較長，相較之下，公共工程之承商遭受物價波動之影響更為明顯劇烈，此亦導致近年來公共工程之物價指數調整給付爭議不斷，而主管機關為因應劇烈物價波動產生之影響，雖陸續頒布相關物價調整處理原則及辨法，惟實際適用之結果，業主與承包商間對於相關物調原則之解讀及適用上仍不斷產生爭議，居於請求方之承包商實有必要對於主管機關陸續頒布之物調原則規定深入瞭解，俗話說，工欲善其事，必先利其器，如果承包商對於向機關請求物調款之規定內容不夠熟悉，向機關請求給付物價調整款時之說服力自然不足。
行政院自民國八十七年迄九十七年十年期間陸續正式以「物調處理原則」統一規定的形式，分不同階段頒布總計四種物調處理原則，首先在87年因應砂石風暴頒布「砂石補償方案」，87年至92年間則多適用合約約定之總指數5%規定(如合約未規定則多半無適用依據)，後續直至92年才又因應鋼筋物價波動頒布「金屬物調原則」，其後不久，因平均物價漲幅漸鉅，而另於93年頒布「中央機關總指數物調原則」，其後雖於94年間物價呈現平穩，惟自95年、96年至97年初物價不斷大幅上漲，尤以97年初之鋼筋物價及因全球油價帶動之平均物價指數上揚，導致承包商不堪虧損，物調爭議不斷產生，惟此期間行政院未再頒布統一規定因應，僅以修訂「工程契約範本」及函頒釋令形式不斷建議各機關應視工程個案採取更為合理之物調方案(就此部分將另文解析歷年函釋令)，直至97年6月5日方又頒布「各機關物調補貼原則」，前三項物調處理原則為後續物調方案之基礎來源，且規定內容及爭議項目具有相關性，是本文擬先針對前三項物調處理原則加以比較分析，再於最末針對97年頒佈之物調補貼原則加以解析。
綜上，本文試圖全面解析比較工程會針對「物價上漲」所頒布之各式物調處理原則規定，並針對各項規定說明實務上經常發生之爭議內容，試圖讓承包商能夠合法掌握運用各式物價調整規則請求物價調整。
貳、 首先，針對87年、92年93年頒布之「物調處理原則」進行解析比較
一、 針對民國87年間發生之砂石風暴，行政院於87年6月4日第2581次會議核定「砂石短缺因應對策」，交通部即於87年9月頒訂「交通部暨所屬各機關因應國內砂石價格上漲之物價補償或調整方案」作為交通部及其所屬機關針對因砂石價格上漲事件調之審核依據【以下簡稱「砂石補償方案」】，於前揭方案尚未頒布，交通部之公共工程合約針對物價調整約定，多按照行政院85年頒布之「交通部及所屬機關工程估驗款隨物價指數調整計價金額實施要點」【以下簡稱「交通部物調實施要點」】依總指數5%計算調整，是上揭砂石補償方案如未規定之處即爰用「交通部物調實施要點」，併予說明之。
二、 針對92年之鋼筋物價波動，行政院於92年4月30日以院授工企字第○九二○○一七六一二○號針對鋼筋物價波動發布之「因應國內鋼筋價格變動之物價調整處理原則」【以下簡稱「金屬物調原則」】。
三、 針對93年間平均物價之大幅波動，行政院復於93年5月3日以院授工企字第備○九三○○一七二九三一號間針對普遍營建物價波動頒布之「中央機關已訂約工程因應國內營建物價變動之物價調整處理原則」【以下簡稱「中央總指數物調原則」】，目前被運用最為廣泛之物調處理原則即為本規定。
四、 針對上揭主管機關發布之物價調整處理原則，比較其規範內容及效力如下:【參比較表】
(一) 物價指數之依據:
首需說明者，物價指數分為「總指數」、「中分類項目指數」及「個別項目指數」，其間之差別係由行政院主計處公布之查價項目分類由廣泛至細緻所為區別，總指數為全部查價項目之平均物價指數，而中分類則是針對部分大類原物料項目之調查結果，如砂石類、金屬類等，而個別項目指數則是更為細緻之原物料項目之調整查結果，如鋼筋等。所以各個物價調整處理原則之物價指數依據亦因此有所不同。1、「砂石補償方案」及「金屬物調原則」分別採用「中分類指數中之砂石類及金屬類」;2、「中央總指數物調原則」則採用「總指數」。
(二) 調整之漲跌幅度
1、「砂石補償方案」及「金屬物調原則」均採用漲跌幅5%為標準，亦即指數漲幅在5%以內者，需由承包商自行吸收波動風險; 2、而「中央總指數物調原則」則採用漲跌幅2.5%為標準，降低了承包商吸收風險之比例。此係因砂石及金屬物調都是採用中分類項目指數，所採用之指數已較總指數精細，理論而言應可較為貼近實際物料之損失，所以採用的指數漲跌幅度亦較總指數為寬，但此亦非絕對標準，個別工程狀況之不同，採用何種比例分擔風險較為合理仍可能產生不同考量。
(三) 適用時間【是否強制溯及適用】
因法律效力以不溯及既往為原則，所以因各該規定之頒布時間不同，所以可以適用之合約施工期間亦有所不同: 1、「砂石補償方案」係自86年6月(含)以後繼續施工至完工者。2、「金屬物調原則」之開始適用期間係自契約辦理變更開始 ; 或得約定溯及自91年6月1日開始至工程完工日為止。3、「中央總指數物調原則」之開始適用期間亦自契約辦理變更開始 ; 但廠商要求溯及自92年10月1日開始適用者，機關應予同意。適用期限至93年底止，但如係93年12月31日前決標工程，則例外展延適用至完工為止。進一步說明者，因「砂石補償方案」明定溯及自86年6月高屏溪禁採砂石開始適用，所以強制溯及適用。而「金屬物調原則」僅規定得溯及適用，是無強制溯及適用之效力。另「中央總指數物調原則」則規定，如廠商要求溯及，機關「應予同意」，是有強制溯及效力。
(四) 是否辦理契約變更
1、「砂石補償方案」未規定需辦理契約變更，是其適用並無辦理契約變更之必要即應直接適用。2、「金屬物調原則」及「中央總指數物調原則」則均有「應先辦理契約變更」之規定。實務發生爭議之情形往往是，機關拒絕適用亦當然未辦理契約變更，待承包商透過訴訟或工程調解請求適用相關物調原則計算物調款時，機關即以「未辦理契約變更」為由拒絕給付，就此，承包商當然很不服氣，因為辦不辦理契約變更完全由機關單方決定，承包商根本沒有置喙餘地，如此一來「物調處理原則」就毫無適用可能了，但實際上，法律還是對承包商有所保障的，如果辦理契約變更是適用各該物調處理原則的「條件」，承包商如有具體提出請求辦理變更，而機關無理由拒絕辦理，即視為機關是故意使條件不成就，法律上就視為契約變更條件已經成就。所以承包商至少要積極的請求機關辦理契約變更，而且要以書面形式為之，以因應未來機關以此要式行為作為抗辯理由，才能提出具體的書面證據。
(五) 是否得併用其他指數
1、「中央總指數物調原則」規定:「適用此指數期間不得併用其他指數。」換言之，原按規定，如選擇適用總指數2.5%即不得再併用其他「總指數」或「中分類」、「個別分類」項目指數。惟工程會於96年3月9日以工程企字第09600095000號函及96年6月4日工程企字第09600180910號函令開放混合併用各種指數，打破前揭物調原則之規定。(此部分另為文撰述)2、「砂石補償方案」規定:「非屬砂石料價部分回歸合約規定辦理」;另「金屬物調原則」規定「鋼筋材料價款不得再以其他物價指數重複調整。」由此可知，「砂石補償方案」及「金屬物調原則」只要該中分類項目價款不要重覆計算，則於扣除砂石及鋼筋料價及權重後，合約其餘價款仍得併用其他指數進行調整。惟按「中央總指數物調處理原則」原規定不得併用，此規定於96年3月後方有開放併用函釋出現，併予說明。
(續(二)篇)
張菀萱律師IvyChang
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